نگاهي به تاريخچه شوراها در ايران ; ازقانون بلديه تا انجمن شهر و شوراهاي اسلامي

زادگاه انجمن هاي شهر و ايجاد حقوق شهروندي

پيشينه قانون شوراها ، يا به تعبير آغازين خود انجمن هاي بلديه ، به انقلاب مشروطيت وتشكيل نخستين نهاد قانون گذاري يعني مجلس شوراي ملي مي رسد. يكي از نخستين قوانين مصوب مجلس شوراي ملي ، قانون بلديه است كه در سال 1325 قمري برابر با 1286 خورشيدي به تصويب رسيد و يكي از آرمان هاي بزرگ انقلاب مشروطه به ثمر نشست وبهره مندي شهروندان از حق انتخاب كردن و حق انتخاب شدن از جمله در زمينه مديّريت و اداره شهرها در زمره حقوق سياسي قرار گرفت . قانون بلديه با آنكه در دوران خود ، قانوني پيشرفته براي مديريت شهري به شمار مي رفت ، در اجرا با شكست مواجه شد. عمده ترين دليل اين شكست ، بي تناسبي اين قانون با شرايط و ويژگيهاي جامعه ايران بود،چرا که در سال هاي آغازين سده بيست ميلادي ، شهرنشيني در ايران چندان گسترش نيافته بود و نسبت شهرنشينان به زحمت به رقم 20 درصد مي رسيد افزون بر اين ، شهرنشيني در ايران بر خلاف شهرنشيني در اروپا ، ويژگيهاي ايجاد مديريت شهري مستقل و برخوردار از حمايت و پشتيباني مردم را نداشت  .  با اين تفاصيل دولت در 1290خورشيدي با كسب اجازه از مجلس به دلايلي از جمله بي سوادي بيشتر شهرنشينان،نفوذ زياد قدرتمندان محلي وبي تجربگي مسئولان دولتي ،كليه انجمن هاي بلديه را منحل كرد.

شكست  قانون بلديه مشروطيت 

رضاخان در پي كودتاي سوم اسفند 1299 براي تصاحب قدرت گامهاي پرشتابي برداشت. و در سال 1304 در پي تصويب مجلس مؤسّسان مبني بر تغيير سلطنت از خاندان قاجار به پهلوي ،  شاه ايران شد.در زمان او قانون بلديه مصوّب 1286 لغو گرديد و براي تمركز بيشتر نظام برنامه ريزي و تأمين اعتبار مالي شهرداريها ، قانون بلديه ديگري در سال 1309 به تصويب رسيد . اين قانون انتخاب شهردار و ساير اعضاي شهرداري را در اختيار وزارت داخله قرار داد .تنها موضوع روشن اين قانون در مورد انجمن هاي بلدي، اجازه وضع عوارض محلّي به آنها بود. بر اساس ماده 6 اين قانون « مجلس شوراي ملي به انجمن هاي بلدي اجازه مي دهد كه براي تأمين مصارف بلدي هر محل به تنظيفات و روشنايي و تعميرات و احتياجات صنفي و معارفي بلدي و امثال آن ، عوارض محلي وضع نمايد.  نحوه وضع عوارض مزبور به اين نحو خواهد بود كه انجمن بلديه هر محل، عوارضي را كه براي تأمين مقاصد مذكور در فوق لازم مي داند توسط رئيس بلديه محل  به وزارت داخله پيشنهاد خواهد نمود كه پس از موافقت هيئت دولت به موقع اجرا گذارده خواهد شد.. اقدامات دولت در زمينه مسائل شهري سبب شد كالبد شهرها تغييرات فراواني بيابد. مهمترين تغيير كالبدي شهري در اين دوره ،  پيدايش خيابانها و ميادين جديد و تعريض خيابانهاي قديمي بود ؛  تحولي كه اساسي ترين نقش را در دگرگوني سيماي شهر اجرا كرد و باعث توسعه آن شد.انجمن هاي بلدي كه ميراث انقلاب مشروطه و حاوي پيام مشاركت فعال مردم در عرصه اجتماعي و سياسي به منظور تحديد و مقيد ساختن قدرت سياسي به قانون بودند ، در دوران رضا شاه تدريجا به آلت و ابزار تحكيم سلطه بوروكراتيك و مجري سياست هاي دولت در حوزه محلي بدل شدند

تكاپوي آزاديخواهي مردم سالاري

حمله متفقين در شهريور 1320 به ايران سبب شد رضاخان از سرير قدرت به زير آيد و به تعبيري به خروجي ناخواسته از كشور تن در دهد. متّفقين ايران را اشغال كرده بودند و محمدرضا جانشين رضاخان –كه بر اثر تلاشهاي محمد علي فروغي تاج و تخت پدر را تصاحب كرده بود- به علت بي تجربگي و جواني ، بيشتر به مقامي تشريفاتي شبيه بود تا پادشاهي قدرتمند و صاحب نفوذ

در4 مرداد 1328 سوّمين قانون شهرداري كشور با عنوان «قانون تشكيل شهرداري ها و انجمن شهرها و قصبات» در 7 فصل و 5 ماده به تصويب رسيد و جايگزين قوانين پيشين گرديد. اگرچه اين قانون نسبت به قانون قبلي كه در دوره رضاخان به تصويب رسيده بود مترقي به نظر مي رسيد ، اما تصميم گيري و انتخاب شهردار را به طور كامل به انجمن شهر نداد. ماده 4 اين قانون  مقرّر داشت در هر شهرداري انجمني خواهد بود كه از طرف اهالي مستقيما و با رأي مخفي و با اكثريت نسبي به مدت 4 سال انتخاب مي شود. عده آنها در مركز شهرستان و قصباتي كه عده نفوس آن از 10 هزار نفر تجاوز نکند ، 6 نفر و حداكثر تعداد نمايندگان يك شهر از 25 نفر تجاوز نمي كند ، مگر در شهرستان تهران كه 30 نفر نماينده خواهد داشت. نمايندگان هر شهر به تناسب جمعيّت از 30 نفر به بالا به محلّات مختلف تقسيم و هر محل نماينده خود را تعيين و براي تشكيل به انجمن شهر معرّفي مي كند. وزارت كشور تعداد نمايندگان هر شهر را با توجه به جمعيّت تعيين و همچنين نقشه محلّات شهر را ترسيم و نواحي را اعلام مي دارد .همان گونه كه اين ماده نشان مي دهد، قانون گذار دقت لازم را در مورد پيوند ژرف و كامل انجمن شهر با شهروندان به كار برده و در قانون پيش بيني كرده است كه در شهرهاي بزرگ نمايندگان انجمن شهر بايد از محلّات مختلف شهر انتخاب شوند بر اساس يافته هاي جامعه شناسي هر گاه تعداد افراد يك گروه افزايش يابد گروه از  حالت گروه نخستين خارج و تبديل به گروه دومين مي گردد .گروه نخستين يک سري ويژگيهاي بنيادي دارد كه عبارت اند از: « تماس مستقيم، صميمانه و رو در روي اعضاء گروه بايكديگر ، پيوندهاي عاطفي نيرومند ، پايداري و دوام و استحكام پيوندهاي محبّت ميان اعضاء » ويژگيهاي گروه دوّمين نيز از اين قرار است: « پيوندهاي عاطفي اندك ميان اعضاء ، عدم پايداري احساس تعلّق به گروه ، گرد هم آمدن اعضاء گروه براي يك منظور عملي معيّن و روابط رو در روي بسيار محدود ميان اعضاء » در شهرهاي بزرگ امكان تماس مستقيم و رو در رو ميان تعداد زيادي از افراد و نمايندگان آنها از ميان مي رود. از همين رو به نظر مي‌رسد موضوع انتخاب نمايندگان انجمن شهر از سوي محلات شهر كه در آن از ويژگيهاي گروه نخستين بيشتر وجود دارد امري منطقي بوده و هست.در حالي كه شهر گرايي ، شهرنشيني و گسترش كالبدي – فضايي شهر از رشدي آرام و كند برخوردار هستند ، دولت پهلوي در معناي پارلمانتاريست اين سالها – بر آن مي شود كه شهر را نيز در چارچوبي مردم سالارانه – چون الگوهاي غربي آن – مورد بررسي قرار دهد . تصويب « قانون قائم مقامي وزارت كشور در غيبت انجمن شهر « در سال 1325 ه- ش و تصويب « لايحه قانوني تشكيل شهرداري و انجمن شهر « در سال 1328 ه – ش تاكيدي بارز بر تلاشي است كه بر آن بود تا مفهومي جديد از شهر به دست دهد ، مفهومي كه بر اساس آن شهر مي توانست مديريتي انتخابي از سوي شهروندان داشته باشد . جز در موارد معدود ، لايحه قانوني 1328 هرگز جامعه عمل نپوشيد و دولت با اتكا به قانون قائم مقامي وزارت كشور ، عملا مديريت شهري را در قبصه خود داشته است . تحكيم خودكامگي و شكست انجمن هاي شهرپس از سرنگوني دولت دكتر مصدق ، شاه به سرعت به تحكيم پايه هاي قدرت خود پرداخت. عوامل كودتا مناصب مهمي را در حكومت دريافت كردند. كمك مالي آمريكا به ارزش 145 ميليون دلار به ياري شاه آمد و دولت را از ورشكستگي نجات داد. شاه در دهه 1330 بر بخشهاي بيشتر جامعه بويژه طبقه روشنفكر و كارگر كاملاً مسلط بود. قانون جديد شهرداري در يازدهم تيرماه سال 1334 به تصويب كميسيون مشترك رسيد. قانون جديد همان لايحه قانون شهرداري بود كه در آن اصلاحاتي انجام شده بود. قانون سال 1334، 95 ماده داشت و فصول دوم تا چهارم آن مختص به انجمن شهر بود. بر اساس ماده 4 هر حوزه شهرداري انجمني داشت به نام انجمن شهر كه اعضاء آن  مستقيماً با رأي مخفي و اكثريت نسبي براي مدت چهار سال انتخاب مي شدند.اگر موارد متعددي از قانون شهرداري مصوب سال 1334 مورد تجديد نظر قرار گرفت اما كليت آن تا امروز باقي مانده است. طبق اين قانون شهرداري به دو قسمت سياست گذاري و اجرا تقسيم شد كه قسمت سياست گذاري و برنامه ريزي با انجمن شهر و قسمت اجرا با شهردار بود. با توجه به ضعف انجمن هاي شهر شاه از وزارت كشور درخواست توضيح كرد. علت اين ضعف را دو چيز دانستند ، نخست ضعف مردم به علت عدم رشد سياسي و دوم دخالت و نفوذ ماموران دولت در كار انتخابات شهر.

  انقلاب اسلامي و شوراهاي شهر

با به روي كار آمدن نظام جمهوري اسلامي ايران  امام خميني در فرماني خطاب به شوراي انقلاب در تاريخ 9/2/1358 فرمودند : در جهت استقرار حكومت مردمي در ايران و حاكميت مردم بر سرنوشت خويش كه از ضرورتهاي نظام جمهوري اسلامي است . لازم مي دانم بي درنگ به تهيه آيين نامه اجرايي شوراها برا ي اداره امور محل شهر و روستا در سراسر ايران اقدام و پس از تصويب به دولت ابلاغ نماييد تا دولت بلافاصله به مرحله اجرا در آورد و طي بياناتي در تاريخ 7/2/1358 فرمودند: شوراها بايد در همه جا باشد و هر جايي خودش منطقه خود را اداره كند .با تشكيل اولين مجلس خبرگان براي تدوين قانون اساسي و با تلاش پيگير و مجدانه حضرت آيت الله طالقاني اصل ششم ، هفتم و اصول يكصدم الي يكصد و ششم قانون اساسي موضوع شوراهاي اسلامي به عنوان يكي از اركان نظام جمهوري اسلامي ايران مطرح و تثبيت گرديد.

پس از تشكيل دولت آقاي خاتمي مقدمات انتخابات شوراهاي اسلامي فراهم شد و در 17 اسفند سال 1377 اولين دوره انتخابات سراسري شوراهاي اسلامي كشور برگزار گرديد و نهايتاً حدود 200 هزارنفر از منتخبان مردم جهت اداره امور شهرها و روستاهاي كشور به عنوان عضو شوراي اسلامي شهر يا روستا برگزيده شدند .شروع به كار شوراهاي اسلامي از 9 ارديبهشت سال 1378 و همزمان با پيام تاريخي حضرت امام در خصوص شوراها و با صدور پيام ويژه اي از سوي مقام رهبري و سخنان رياست محترم جمهوري آغاز گرديد.

(تلخيصي ازمقاله: بررسي تاريخي انجمن هاي شهر تا شوراهاي اسلامي …، محمدرضا مُنعام مهندسي شهرسازي دانشگاه آزاد اسلامي واحد همدان ، فرناز ضرابيان مهندسي شهرسازي دانشگاه آزاد اسلامي واحد همدان، )